失業保險制度產生于20世紀初，在發展初期，我們應該把重點放在基本的生命安全上。20世紀70年代，西方國家的充分就業階段結束。上世紀80年代，由于受石油危機、嚴重通貨膨脹和激烈國際競爭的影響，許多國家的失業率急劇上升，形成了20世紀30年代以來最嚴重的失業形勢。為減輕失業壓力，很多國家大幅度改革了失業保險制度和公共就業服務制度。例如，日本、加拿大和英國等分別將失業保險改為就業保險和求職津貼，并將失業津貼的發放同就業安置緊密地結合在一起，實行統一管理。有些發達國家則開始改革單一的只保生活的失業保險制度，使其在確保失業人員基本生活的前提下發揮其促進就業的功能，并取得了許多有益的經驗。國外的這些做法和經驗對進一步改革和完善我國的失業保險制度提供了有益的借鑒。下面筆者將從中外對比的角度進行一些介紹和分析。

國外改革失業保險促進就業的實踐：制度設計與資金使用方向的調整

改革失業保險制度設計的措施

改革失業保險的制度設計，促使失業者積極找工作，盡快實現再就業。其主要措施包括：

一是實行差別性的失業保險金給付期，促使失業者積極尋找就業機會。目前各國失業保險支付期多在90天到1年之間。根據失業期長短，失業越短，給付標準就越高。法國規定，最初的失業金待遇為日基準工資的57.4%，其后則每4個月調低一次。比利時規定，對已婚的長期失業者，第一年失業保險金為收入的55%，在其后的7個月內降為35%。調整給付期限，是為了在確保失業人員的基本生活水平的同時，激勵他們盡快實現再就業。

二是實行限制性的保險金給付條件，迫使失業者盡快再就業。對領取失業保險金的失業者附加一些限制性的條件和義務。比如美國要求失業者在領取失業保險金之前，必須在職業介紹所登記，必須提供前任雇主的聯系方式以證明不是因個人原因導致失業并且愿意接受職業介紹所提供的就業機會;在領取保險金期間必須每周或每隔一周到有關部門報告有關方面提供的工作情況和被拒絕的情況;領取保險金期間還必須按照當地失業保險申領辦公室預先約定的時間去報告或面試，否則，將被取消領取保險金的資格。其他經合組織國家也有類似規定。

三是實行浮動性的失業保險征稅制度，抑制雇主對雇員的解雇，保持企業工作崗位的穩定，以減輕社會失業壓力。在這方面美國實施的浮動失業保險稅率制度，即“經驗稅率”制度和德國的“社會福利計劃”具有代表性的意義。美國實行的“經驗稅率”制度是指按照雇主解雇雇員的情況而確定的企業繳納失業保險稅的稅率。聯邦政府規定，失業保險稅率為應稅工資總額的5.4%，但為鼓勵企業盡量保留雇員和限制企業的解雇行為，美國的大多數州都實行了按企業員工就業穩定的記錄情況確定繳納失業保險稅率的辦法;另有少數州則根據企業解雇人數來決定企業繳納失業保險稅率的辦法。這也就是說，企業解雇的人越多，企業繳納的保險費率越高，最高可達職工工資總額的10.5%。德國實行的社會福利計劃是指，雇主在企業不景氣時若要大批解雇雇員，須向勞動局申報，同時須向被解雇人員提供補償費的制度。如果雇主不采取大批解雇雇員的行動，勞動局將為這些即將面臨失業的員工提供轉崗培訓經費。

在調整失業保險經費使用范圍方面采取的措施

調整失業保險經費的使用范圍，以加強促進就業的手段，其主要措施包括：

將失業保險基金用于職業介紹。法國通過全國700多所職業介紹機構為失業人員提供再就業服務幫助，并規定其26%的工作經費由失業保險基金提供。

將失業保險基金用于就業培訓。對失業人員進行職業培訓是促進就業的最有效途徑。因此，各國失業保險為了實現就業目標，也都幾乎無一例外地將職業培訓作為失業保險工作的重點，并已取得了良好的效果。如英國對參加培訓并取得資格證書的失業人員，分別按資格等級增加失業保險給付;美國規定參加職業培訓的失業人員，可適當延長失業保險給付期;德國、意大利對參加培訓的失業人員提供生活補貼，失業保險部門負擔部分培訓費用，包括注冊費、書費、交通費等;澳大利亞和西班牙等規定，參加培訓的失業人員可以享受疾病、工傷、失業和養老保險待遇。

將失業保險基金用于鼓勵企業招聘失業人員。鼓勵企業招聘失業人員也是國際上促進就業方面較為通用的辦法。日本的做法是，在征收失業保險費時單獨征收促進就業費，用于以下就業補貼項目：一是對不景氣而被迫縮小經營規模的企業給予為期1年的工資補貼，以便安置內部富余人員;二是對轉產、重組企業提供一次性就業穩定特別補貼;三是對在就業特別困難地區開辦的企業給予獎勵性補貼;四是對創造出大規模就業崗位的企業給予崗位開發補貼;五是向企業、在職員工和失業者個人直接提供培訓補貼。

將失業保險基金用于資助創辦小企業。資助有條件和能力的失業人員創辦小企業也是許多國家采取的促進就業的有效措施。首先是提供專門的創業補貼。如法國規定失業人員從事其他不靠工資生活的職業，有權在一定時期內享受國家給予的特別補貼。對自行創辦微型企業的失業者，除采取給予技術支持、咨詢服務外，還由失業保險基金給予擔保，由銀行給予貸款。其次是將失業津貼轉為創業補貼，如西班牙規定失業者如參加生產合作社或從事任何自某職業活動，都可以將其應領取的全部失業津貼一次性領取作為創業本金。再次是保留或恢復失業者的社會保障權利。如法國規定創業者在開業的頭幾個月時間內繼續享受各項社會保障，包括失業津貼權利;英國規定失業者創辦企業的在一定時期內，繼續保留按周給付的失業津貼權利。

將失業保險基金用于補助失業人員提前就業或從事臨時性的非技能職業。補助失業人員提前就業是指在法定享受失業保險給付期限內，因其提前找到工作而向其支付部分尚未支付的保險金。如日本規定，失業保險金支付期限為300天，如果重新就業后剩余支付期限在200天至300天者，可以繼續領取120天的再就業補助金;如果支付期限在150天至200天者，可領取70天的再就業補助金;如果失業者在其失業津貼領取期結束前100天或還剩一半的時間就找到持續1年以上的工作，則可領取30天至120天再就業補助金。法國對因經濟性裁員失業而要求在6個月內再就業的人，不作為失業人員處理，而由失業保險管理機構發給其相當于原工資80%的轉業安置津貼。6個月后仍未找到工作，再按失業人員進行登記并領取失業津貼。對領取失業津貼期間愿意接受一份比原來工作待遇差的工作的失業者，規定在其從事這項工作并繼續尋找更合適的崗位期間，可繼續領取失業津貼。

國外失業保險制度改革經驗對我國的啟示：加大失業保險促進就業的力度和措施

針對我國失業保險制度的現狀和改革方向，深入系統地研究國外失業保險制度的改革與發展經驗，無疑將對進一步改革和完善我國的失業保險制度，具有舉足輕重的借鑒和啟示作用。

國外失業保險制度改革的基本經驗

從以上介紹看出，20世紀70年代中期以來，在經濟環境和條件發生較大變化的情況下，作為實行失業保險制度主體的發達國家，普遍對本國的制度進行了新一輪的改革，其過程一直延續到現在。共同特點是在理念上發生了重要變化，即不再沿襲以不斷提高保護水平為基本目標的傳統做法，而是更多關注過度保護和過高的福利政策導致的負面影響，在降低失業保護整體水平和采用積極的失業保護政策兩方面進行改革。

在降低失業保護水平方面，發達國家尤其是歐盟國家普遍采取了縮小失業保險制度覆蓋范圍、嚴格資格條件、縮短津貼給付期限和降低替代率等做法。目的是減少勞動者對失業津貼的依賴心理，促使其積極實現再就業，縮短平均失業期限，減輕財政負擔。特別是1990年代以來，多數發達國家都加大了這方面改革的力度，從整體上看是富有成效的。

國外所采取的積極的失業保護政策的基本原則是，對勞動者的失業保護不僅體現在基本生活津貼的發放上，更重要的是體現在幫助失業者提高再就業的能力上，使他們能夠面對經濟發展、產業結構調整和技術變革等因素造成的勞動力市場變化，在尋找新的就業崗位時處于更加有利的地位。積極的失業保護政策早在1970年代中期即已提出，是積極的勞動力市場政策的重要組成部分。各國采取的具體措施主要有：加強對失業人員的培訓和再培訓、建立有效的就業服務，包括職業介紹體系、為鼓勵勞動力流動對異地就業提供搬遷費、安家費和交通費等財政補貼以及對失業者自謀職業和自我創業給予立法和財政方面的優惠政策和援助等。到目前為止，發達國家在實行積極的就業保護政策方面已經積累了大量成功經驗，取得了豐富成果，并已成為其國家就業政策的一個有機組成部分。

國外失業保險制度改革經驗對我國的啟示

我國失業保險制度自1986年國務院頒布《國營企業職工待業保險暫行規定》誕生之日起，就確定了在保證基本生活支出的前提下，基金可用于轉業訓練、建立培訓設施、扶持待業職工進行生產自救等方面。1999年國務院頒布的《失業保險條例》又再次規定，失業保險制度旨在保障失業人員的基本生活，促進其就業，并對其接受職業培訓和職業介紹給予補貼。但從《失業保險條例》實施后的實踐看，失業保險在促進就業方面的作用相當有限。每年用于就業方面的投入僅占總支出的10%左右，2004年最高達到16%。且主要集中在上海、北京等地，一些地方投入比例不足5%。而我國目前失業保險基金的結余卻逐年遞增，已達到450多億元。資金大量沉淀，成為“閑錢”，難以發揮促進就業的積極作用。因此，從我國失業保險制度的現狀看，雖然已經在指導思想上實現了從過去強調基本生活保障向促進就業的轉變，但在加大失業保險促進就業的力度和措施方面還是不夠的。通過以上對國外失業保險制度改革促進就業基本經驗的介紹和對我國失業保險制度改革的現狀所進行的比較研究和分析，對進一步改革和完善我國失業保險制度有幾點啟示：

應繼續加大我國改革失業保險促進就業的力度。具體地說，就是在確保失業者基本生活的前提下把促進其再就業放到一個十分突出的位置上，并采取切實有效的措施加以落實，特別是在制度的設計上和經費的使用上汲取國外的有益經驗，并結合我國的具體國情，在加大失業保險對促進就業的力度方面，應針對失業人員的特點，采取不同的引導和鼓勵措施。譬如，對接受職業培訓的，可繼續發放生活費和交通補貼費;對靈活就業的，可以暫不停發失業保險待遇，幫助他們積累職業經驗，尋找更穩定的工作;對因個人不履行工作職責造成失業的，可以適當縮短其待遇期限或降低待遇標準;對已經就業且收入達到一定標準的，則停發失業保險待遇。在抑制企業裁員，保持就業穩定方面，特別是在經濟不景氣或出現突發事件時期，應通過減免失業保險稅費征收或給予減員補貼等措施幫助用人單位減輕成本，維持生產經營和強化職工在職培訓，以達到減少裁員和穩定就業的目的。

應加強失業基金的管理和監督機制。目前我國失業保險基金盡管結余較多，但分布不平衡，特別是經濟欠發達地區，基金結余有限，因此要充分發揮失業保險基金促進就業的作用，還很難進行有效的調劑。另一方面由于我國目前隱性就業問題突出，相當一部分失業后再就業人員仍然在領取失業保險。這也不利于發揮失業保險促進就業的功能。因此應加大對失業保險基金的統籌管理與監控，提高基金的調劑程度，嚴防基金的冒領和浪費，使其真正起到保證生活和促進就業的雙重作用。

在擴大失業保險覆蓋面、提高待遇水平方面，要充分考慮我國的基本國情，使之既能保障失業人員的基本生活，又能適應我國當前的經濟發展水平。目前國家經濟發展水平還不高，就業結構還不夠合理，社會保障體制建設也不夠完善。在此情況下，我國的失業保險所能提供的還只能是較低水平的、最基本的保護。對于擴大覆蓋范圍和提高津貼待遇問題，特別是“擴面”問題，也應慎重對待，不可盲目從事，避免因提出不切實際的高指標而影響制度的鞏固和發展。我們在這個問題上應有清醒的認識，充分汲取高福利國家的教訓，避免再走類似的彎路。